Project Description
حکمرانی انرژی در دانمارک
اشاره
این متن، خلاصهای از مطالعه موردی سیاستگذاری انرژی در سیستم برق دانمارک است که در آن، فرآیند مقررات‌گذاری برای تغییر سیستم برق مورد بررسی قرار می‌گیرد و شمایی کلی از روابط میان کنش‌گران این حوزه را ارائه می‌دهد. تمرکز اصلی بر حکمرانی دولتی است هرچند که به تاثیر موسسات صنعتی، سمن‌ها، سازمان‌های مصرف‌کنندگان و سایر جای‌داران نیز می‌پردازد. دانمارک از کشورهای پیشتاز در زمینه‌ی تغییر سیستم انرژی به سمت سیستم پایدارتر در دنیا است و بخش بزرگی از برق و حرارت در این کشور با انرژی‌های تجدیدپذیر تامین می‌شود. ۴۰ درصد تولید انرژی با استفاده از باد است و راندمان انرژی نیز بالا است. میزان مصرف زغال‌سنگ برای تولید برق از سال ۲۰۰۰ رو به کاهش بوده و تقریبا منسوخ شده است. همچنین این کشور خود را متعهد کرده است که تا سال ۲۰۵۰ موفق به کربن‌زدایی از سیستم انرژی خود شود. راندمان مصرف انرژی در واحدهای مسکونی و صنایع بالاست و از سال ۲۰۰۶ سوختن زغال‌سنگ برای تولید انرژی سیر نزولی داشته و تقریبا به صفر رسیده است.
فهم حکمرانی انرژی در دانمارک
برای فهم سیاستگذاری و مقررات‌گذاری لازم است زمینه‌ی گسترده‌تر آن بررسی شود. دانمارک کشوری کوچک است که میان کشورهایی قدرتمند واقع شده و این امر موجب شکل‌گیری روح همکاری برای بقا شده است. در نتیجه فرهنگ سیاسی این کشور مبتنی بر مصالحه و توافق است و اصل اساسی برای هر سیاستی توجه به منافع عمومی است. این گفتمان موجب حدی از عمل‌گرایی سیاسی شده و مانع استقرار پارادایم‌های شدیدا ایدئولوژیک سیاستی، نظیر دولت‌گرایی یا نئولیبرالیسم، می‌شود. تاکید بر نفع عمومی باعث شده ساختار دولت متشکل از احزابی باشد که نماینده‌ی منافع گروه‌های مختلف هستند و فرآیند سیاستگذاری به نحوی صورت گیرد که احزاب و منافع گوناگون در آن دخیل باشند. در دانمارک ایدئولوژی‌های سیاسی سوسیال دموکراسی، محافظه‌کاری و لیبرالیسم نماینده منافع مختلفی هستند، به همین دلیل این کشور از ثبات سیاسی بالایی برخوردار است.
بعد از بحران نفتی دهه‌ی ۱۹۷۰ دولت دانمارک به سیستم برق مداخله کرد و برای سال‌های متمادی برنامه‌ریزی دولتی بر این بخش حاکم بود؛ سرانجام رویکرد انرژی از برنامه‌ریزی دولتی به بازار آزاد تغییر کرد؛ هر چند که در مقایسه با کشوری مانند انگلستان بخش عمومی هنوز قدرتمند بود. جامعه‌ی مدنی سازمان‌یافته باعث شده بود که تعاونی‌ها در دانمارک نقش مهمی داشته باشند. به جز یک شرکت بزرگ تحت مالکیت دولت که مستقل اداره می‌شد، کنش‌گران انرژی در دانمارک شرکت‌های کوچک تا متوسطی بودند که در قالب تعاونی‌های مصرف‌کنندگان و یا تحت مالکیت شهرداری فعالیت می‌کردند. تا سال ۲۰۰۶ این شرکت‌ها به شبکه‌ی توزیع متصل بودند اما بعد از تمرکززدایی دیگر مانند گذشته تحت کنترل انجمن شهر نبودند. شرکت‌های تولیدکننده‌ی برق مانند CHPها نیز از این تاریخ به بعد رشد کردند.
حکمرانی، سیاستگذاری و مقررات
-چارچوب کلی سیاست طی یک فرایند سیاسی در پارلمان تعیین می‌شود. درون پارلمان کمیته‌هایی متشکل از نمایندگان احزاب مختلف در مورد سیاست مورد نظر بحث می‌کنند و در موازات این فرآیند کنش‌گران عرصه‌ی صنعت و جامعه مدنی نیز نظرات خود را ابراز می‌کنند.
-آژانس انرژی دانمارک که زیرمجموعه‌ی وزارت انرژی، آب و هوا و ساختمان است از طریق انجام پژوهش و ارائه‌ی مشاوره به فرآیند سیاسی کمک می‌کند. در واقع می‌توان گفت نقش این دپارتمان ارتقا و بهبود سیاست‌هاست و مسئول کربن‌زدایی، تعرفه و عرضه‌ی پایدار است.
-اداره‌ی مقررات‌گذاری انرژی دانمارک (DERA) به تعیین مقررات اقتصادی می‌پردازد و مسئول تطابق مقررات با قوانین بالادستی کشور است. این اداره مسئول دغدغه‌های زیست محیطی نیست و در سیاستگذاری نیز دخالتی ندارد. همچنین چارچوب مقررات‌گذاری را نیز نمی‌تواند تغییر دهد. این اداره استقلال عمل دارد و اعضای آن برای مدت چهار سال توسط وزیر انرژی تعیین می‌شوند اما وی کنترلی بر تصمیمات این اعضا ندارد. به عنوان مثال زمانی که جهت کلی سیاستها معطوف به توجه به محیط‌زیست است این اداره به عنوان متصدی وضع مقررات اقتصادی، نه تنها مانعی ایجاد نمی‌کند بلکه تعیین می‌کند که چگونه اجرای این فرآیند توجیه اقتصادی داشته باشد. البته نمی‌توان گفت هیچ تنشی به وجود نمی‌آید. مثلا در سال ۲۰۱۴ DERA بر بازدهی کوتاه مدت تاکید می‌کرد اما سایر سازمان‌ها به دنبال هوشمند کردن کل سیستم بودند و لاجرم منازعه‌ی سختی میان طرفین درگرفت.
وزارت نیرو، خدمات رفاهی و آب و هوای دانمارک
تغییرات عمده‌‌ی سیاستگذاری انرژی طی یک فرآیند سیاسی رخ می‌دهد که همراه با مناقشاتی میان احزاب سیاسی تشکیل‌دهنده‌ی دولت ائتلافی و احزاب مخالف است. یک مثال مناسب برای بررسی فرآیند سیاستگذاری در دانمارک شکل‌گیری توافق‌نامه‌ی انرژی در سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲ است که هدف آن حذف انتشار گازهای گلخانه‌ای، استفاده از انرژی‌های تجدیدپذیر و افزایش کارآیی انرژی بود. این توافق‌نامه به مدت یک سال و نیم در کمیته‌ی پارلمانی به بحث گذاشته شد. با اینکه توافقاتی از این دست که اهدافی مشخص دارند ثبات سیاسی لازم برای تغییر سیستم انرژی را فراهم می‌کنند اما اجرای کامل آن را تضمین نمی‌کنند. بنابراین در این مدت ۴۰ کار کارشناسی در جلسات کمیته مورد بررسی قرار گرفت تا تصمیم‌ها دقیق‌تر گرفته شود.
برای تعیین جزئیات سیاستها کنش‌گران بیشتری دخیل هستند. این فرآیند معمولا توسط یک کمیسیون یا کمیته‌ی مستقل هدایت می‌شود که در برخی موارد اعضای آن را وزیر شخص می‌کند که شامل دانشگاهیان، سازمان‌های جامعه‌ی مدنی، نماینده مصرف‌کنندگان، شرکت‌های انرژی و سایر جای‌داران است. وظیفه این کمیسیون‌ها دادن مشاوره است و تصمیم‌گیری اصلی در دولت انجام می‌گیرد. آژانس انرژی دانمارک یا DEA که زیرمجموعه‌ی وزارت انرژی، آب و هوا و ساختمان است و وظیفه‌ی این آژانس پژوهش و مشاوره برای ارتقای سیاستها است. اما عملاً DEA دبیر برگزاری و مسئول کنترل عملکرد کمیسیون‌هاست. با وجود اینکه موسسات مستقلی، همانند آن‌چه در آلمان تاسیس شده است، در دانمارک وجود ندارد اما دانشگاه‌ها ظرفیت فنی بالایی در زمینه‌ی تکنولوژی‌های انرژی، برنامه‌ریزی و آنالیز سیستم دارند؛ مانند دانشگاه فنی دانمارک و دانشگاه آلبورگ .
 |
ارزیابی مقررات‌گذاری
اهداف سیاست به مقرراتگذار و سایر نهادهای اجرایی ابلاغ می‌شود. حال باید دید فرمان درست و روشنی برای عملیاتی کردن این اهداف وجود دارد یا نه. بنابراین آن‌چه در اینجا اهمیت می‌یابد شفافیت فرمان ابلاغی به مقرراتگذار و نهادهای اجرایی است. عمدتاً فرمان‌های متناقض و چندگانه‌ای به مقرراتگذار و نهادهای اجرایی ابلاغ می‌شود و آنها باید میان اهداف مطلوب سیاست‌گذار دست به انتخاب بزنند و موردی را به موارد دیگر ترجیح دهند. مثلاً مناقشه میان هزینه، امنیت و اهداف زیست‌محیطی عیناً به مقرراتگذار انتقال می‌یابد و وظیفه اولویت‌بندی بر عهده‌ی وی قرار می‌گیرد. در دانمارک فرمان‌ها بسیار واضح و مشخص و عاری از ابهام هستند و مقرراتگذار نیازی به تفسیر آنها ندارد. مثلاً در دانمارک هیچ گاه مسائل زیست‌محیطی به خاطر بهره‌وری اقتصادی کنار گذاشته نمی‌شوند و هر وظیفه به کنش‌گر مربوطه محول می‌شود. البته نمی‌توان گفت مطلقا تفسیر فرمان در دانمارک رخ نمی‌دهد اما می‌توان گفت که مرز مشخصی میان فرآیند سیاسی سیاستگذاری و وظیفه‌ی قانون‌گذار و سایر نهادهای اجرایی وجود دارد. در دانمارک، بر خلاف بریتانیا، بیشتر مناقشات در سطح سیاسی حل می‌شود و مقامات سیاسی و کنش‌گران جامعه مدنی در سطح سیاسی تضادهای خود را تعدیل می‌کنند تا به دستورالعمل نسبتا مشخصی برسند. برخلاف دانمارک وضعیت در بریتانیا بدین گونه نیست. در این کشور نباید سیاستمداران تصمیم‌گیری کنند چرا که در این صورت خیر عمومی در نظر گرفته نمی‌شود و سیاستگذاری و اجرای سیاستها درگیر ملاحظات انتخاباتی خواهد شد.
مشکلاتی که در بریتانیا وجود دارد تا حد زیادی در دانمارک برطرف شده است چرا که نظام چند حزبی باعث شده تصمیماتی که در حوزهی سیاسی گرفته می‌شود تابع ملاحظات انتخاباتی نشود. دلیل دیگر این است که جامعه‌ی مدنی ظرفیت تکنیکی و اطلاعاتی بالایی دارد که باعث می‌شود سیاستمداران با استناد به این داده‌‌ها بهتر تصمیم‌گیری کنند.
گفتیم که مقرراتگذار بر مبنای تفسیر خاصی که از فرمان ابلاغی دارد عمل می‌کند، حال باید پرسید این نهادها تا چه میزان پاسخگوی تفسیر خاص خود هستند. دولت در دانمارک قدرت زیادی دارد و از آن‌جا که فرمان‌ها در دانمارک بسیار دقیق و مشخص هستند نهاد مقرراتگذار کمتر نیازمند تفسیر شخصی است و تبعا میزان پاسخگویی مسئلهی پررنگی نیست و نظارت نهایی برعهده‌ی وزارت آب و هوا، انرژی و ساختمان‌ها است. در دانمارک دولت قدرت زیادی دارد با این حال به دلیل ماهیت چندصدایی و چندحزبی دولت و مرسوم بودن مدارا و وفاق می‌توان گفت تصمیم‌گیرنده‌ی اصلی دولت نیست بلکه تصمیم‌ها محصول مشارکت گروه‌های مختلف است.
مسئلهی دیگر این است که روند سیاستگذاری تا چه میزان برای عموم مردم، مصرف‌کننده و گروه‌های متاثر منصفانه، قابل دسترسی و گشوده است. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های دانمارک دسترسی به اطلاعات است. همچنین روند کنش‌گری در حوزهی انرژی، مثلا تولید برق، بسیار ساده است.
با این که حکمرانی انرژی در دانمارک مزایای بسیاری دارد اما در معرض خطر ناشی از ضعف تصمیم‌گیری دولتی، خصوصا در وزارت انرژی، است. در دانمارک التزام کنش‌گران انرژی به تغییر ساختار انرژی باعث شده که بخش خصوصی تجارب و اطلاعات خود را در اختیار دولت قرار دهد در حالیکه در بریتانیا منافع اقتصادی نقش تعیین‌کننده‌تری دارند.
نتیجه‌گیری
در این مقاله جنبه‌های گوناگون سیاستگذاری و اجرای سیاستها و مقررات مربوط به برق در دانمارک تشریح و ارزیابی می‌شود و به طور مختصر با سیاستگذاری در بریتانیا مقایسه می‌شود. به نظر می‌رسد سیستم دانمارک خوب کار می‌کند. از امتیازات آن استفاده از تکنولوژی‌های تجدیدپذیر، وجود فرصت مناسب برای مشارکت کنش‌گران خرد در تولید و عرضه‌ی برق و کارآیی بالا است. البته باید در نظر داشت که تغییرات ذکر شده از سال ۲۰۰۰ به بعد رخ داده است و زمینه‌ی اولیه‌ی تغییرات در شرایط دیگری فراهم شده است.
سیستم برق در بریتانیا و دانمارک شباهت‌ها و تفاوت‌هایی دارد. در هر دو این کشورها مقررات‌گذاری اقتصادی به صورت مستقل انجام می‌گیرد و هر دو کشور سیاستها طی یک فرآیند سیاسی شکل می‌گیرد که در آن دولت و احزاب مخالف مشارکت می‌کنند. فرآیند اداری نیز توسط وزارت انرژی و آب و هوا انجام می‌شود. اما این شباهت‌ها تضادهای قابل توجهی که میان این کشورها وجود دارد را پنهان می‌کند. در دانمارک اتخاذ یک سیاست مشخص و فراگیر منوط به پذیرش همه‌ی احزاب سیاسی است. اهداف جزئی و مشخص یک سیاست، تصمیم‌گیری در مورد اولویت‌ها و انتخاب مصلحت‌گرایانه میان گزینه‌های موجود در فضای سیاسی انجام می‌شود بنابراین بدنه‌ی اجرایی کمتر نیازمند تفسیر دستورات ابلاغی است. علاوه بر این وظایف اجرایی توسط شرکت‌های انتقال اداره می‌شود که تحت مالکیت عمومی است و مستقیما به وزارت انرژی و آب و هوا گزارش می‌دهد. در دانمارک قدرت مقرراتگذار بسیار کمتر از بریتانیا است.
سیستم دانمارک در مقایسه با بریتانیا مزایایی دارد. تصمیمات سیاستی در سطح سیاسی گرفته می‌شوند و نه در سطح مقررات‌گذاری. دستگاه مقرراتگذار نیازی ندارد که به مقابله با عدم توازن اطلاعات بپردازد و نیز نیازی ندارد که برای کنترل رفتار یک شرکت خصوصی که اولویتش نفع سهام‌دارانش است برنامه‌ریزی کند. همچنین ایجاد تغییر در یک سیاست در انحصار نهادی واحد نیست بلکه برعهده‌ی یک بنگاه اشتراکی است. مقررات‌گذاری با توجه به بهره‌وری اقتصادی انجام می‌گیرد اما باعث نادیده گرفته شدن سایر اولویت‌ها نمی‌شود.
در مجموع به نظر می‌رسد حکمرانی انرژی در دانمارک میتنی بر ارزش‌های عمومی است خصوصا به دلیل اهمیتی که نهادهای عمومی و مسائل زیست‌محیطی دارند. این نکته حائز اهمیت است که این وضعیت حاصل سازوکار سیاسی حمایتگر، شفافیت در اطلاعات و ظرفیت تحلیلی و تکنیکی بالای حوزهی عمومی در دانمارک است. شاید مهم‌ترین نتیجه‌ی این پژوهش این باشد که تغییرات در سطح نهادی برای رسیدن به وضعیت مطلوب بدون تغییر در زمینه‌ای که این نهادها در دل آن فعالیت می‌کنند به طور کامل محقق نخواهد شد.
نویسنده: تیم دیده‌بان مجله پیشران
ماهنامه پیشران (آینده‌پژوهی کسب‌وکار)/آذرماه 99
دیدگاه خود را بنویسید